一、引言

医药产业是一个集合了多学科先进技术和先进手段的高科技产业群体，它不仅是保障人民生命和健康的必要条件，更是国民经济的重要组成部分。随着经济发展水平和人民健康水平的不断提高，医药行业越来越受到政府、国际组织和社会公众的重视，被誉为永不衰落的朝阳产业。
作为国民经济的重要组成部分，医药产业对国民经济的总量增长做出了突出贡献。2000-2008年全球药品市场销售额年均增长9.83%，远高于同期世界经济增长率。中国作为药品消费新兴市场的领头军，在2009年，医药行业累计实现工业总产值首次突破1万亿元大关，达到10382亿元，同比增长21.1%。预计到2020年，中国将成为仅次于美国的第二大医药市场。

北京市医药产业产值在全国所占份额并不高，但其利润水平却非常可观，自2003年以来，北京市已连续7年位居我国医药产业销售利润率之首。2009年北京医药工业产值为395.1亿元，利润为66.5亿元，增长45.6%，医药产业对北京工业增速拉动排名第二位。
北京市作为我国医疗技术集聚地，理应在医药产业发展方面发挥更大的作用，北京市医药产业发展也面临着更多 “有所为”的机会与空间。为此，研究北京市医药产业发展的相关政策，不仅能为北京市的经济发展提供强大的助推力，而且能为我国医药产业发展吸引国外更多优秀企业到中国发展起到示范带头作用。北京市医药产业应在推动首都经济、社会发展的重任中担负起更大的责任，并成为首都保增长、保民生、保稳定的重要力量。

本报告的研究结构如下：第一部分阐述医药产业在国民经济和卫生领域的突出贡献和重要作用；第二部分介绍北京市医药产业发展的历程和现状；第三部分分析新医改背景下，北京市医药产业发展带来的机遇和面临的挑战；第四部分站在产业发展的角度，从政策层面提出政府对北京市医药产业发展的支持方向和相关政策建议。

二、北京市医药产业发展现状

（一）产业运行状况分析

1、北京市医药产业生产经营状况分析
截至2008年，北京市共开办医药制造业企业218家，占全国医药制造业企业的3.34%（见图1）。其中，大中型医药制造企业30家，占北京市全部医药制造企业的13.76%。按经济形式分，北京市现有国有医药制造业企业50家、股份制医药制造业企业100家、港澳台及外商投资医药制造业企业43家。

                 图1 北京市医药制造业企业个数及占全国比重

从2004到2008年，北京市医药制造业总产值稳步增加。2008年，北京市医药制造业总产值为263.92亿元（当年价），占全国医药制造业当年价总产值的3.42%，主营业务收入为253.26亿元，实现利润31.80亿元，销售利润率12.56%，远高于全国10.71%的水平。

2、北京市医药产业集中度分析
在北京市医药产业中，大中型企业个数占全部医药制造业企业的比例为13.76%，但工业总产值所占比例达72.38%，其中大中型企业的新产品产值占所有新产品总值的67.53%。大中型企业的工业增加值占医药产业全部工业增加值的76.66%，工业销售产值占全市医药产业销售产值的72.42%。由此可见，北京医药行业对大型企业依赖程度较大，但从医药制造业企业数方面看，北京医药产业还存在众多的小企业，行业集中度有进一步提升的空间。

3、北京市不同所有制性质医药企业分析
2008年，在北京市医药产业不同所有制形式分组企业中，港澳台及外资企业的资产占有量最低（见表1），但其实现的工业总产值和工业增加值却接近或高于国有企业和股份制企业。同时，港澳台及外资企业的平均工业总产值和工业销售产值也要高于其他两类企业。而股份制企业虽然数量、资产占有量居多，但总产值和销售产值均不占优势。国有企业的总产值虽不占优势，但其平均单个企业的新产品产值较高。

表1  北京市医药产业中不同所有制形式企业运行情况（单位：亿元）

资料来源：2009年北京市统计年鉴

（二）生产要素状况
1、研发能力
2008年，北京市医药制造业R&D活动人员折合的全时当量为1367人年，高于上海市同期数值。北京市研发全时当量在2007年和2008年得到大幅提升。这与北京市近年来对生物制药等高科技产业的政策支持和大力投入是密切相关的。
 

表2  医药制造业R&D活动人员折合全时当量（单位：人年）

资料来源：2009年北京市统计年鉴

另外，从北京市研发产出方面看，北京市的新药申请情况为：2009年全年共受理药品注册申请203件 ，按药品类别分为：中药注册申请19件，化学药品注册申请165件，生物制品19件；按注册类别分为：新药申请153件(占72．5％)，仿制药申请50件(占27．5％)。
 
2、人力资本
人力资本是一个行业发展的要素之一。2000年以来，北京市医药制造业的从业人数稳步上升，到2008年，从业人员年平均人数达45579人（见图2）。按照现在医药产业的增长态势来看，未来几年市场对医药人才的需求必将升温。近几年来北京市医药产业从业人员占全国比重稳定在3%左右。

图2 医药制造业企业从业人员年平均人数及占全国比例

（三）政策环境状况
2009年11月，北京市经济和信息化委员会联合北京市发展和改革委员会共同编制了《北京市调整振兴生物和医药产业实施方案》，由市政府以京政发[2009]36号文正式发布。作为2009－2011年北京市发展生物和医药产业的纲领性文件，振兴方案提出围绕创新能力建设、机制创新、项目引入与市场开拓等重点工作，实施六大重点工程和七大保障措施，从而推进重大项目，培育重点企业，发展重量级产品，增强产业发展的支撑力。北京生物医药产业跨越发展工程（"G20工程"）日前启动，首批23家企业入围，这些企业将享受全方位的政策支持，包括上市融资、兼并重组以及获得贷款。

三、新医改对北京市医药产业发展的影响：机遇与挑战
国家新一轮的医疗卫生体制改革（简称“新医改”）自2009年4月公布到现在已经过去一年多了。在这一年里，在新医改大背景支持下，各个方面的医疗体制改革政策相继出台，不仅包括基本药物制度，基本医疗保障体系建设，基本医疗服务体系的建设以及公立医院改革试点的实行，而且还建立了相应的配套措施，像国家定价药品目录的扩展，药品集中招标采购体系的完善等等，这些制度的建立和相应配套措施的出台，都对医药产业带来了不可小觑的影响。

针对北京市医药产业而言，随着新医改相关政策以及配套措施的出台和实施，新医改给北京市的医药产业今后的持续发展带来了各个方面的不同程度的机遇和挑战。分析这些政策和措施对北京市医药产业发展带来哪些有利影响和不利影响，在这种背景下，北京市如何调整和应对医药产业的结构和产业技术升级，都值得我们深入研究。
为了回答上述问题，本部分从需求和供给两个方面阐述新医改政策，主要是基本药物制度（基本药物目录）、医疗保障制度（新版医疗保险目录）、药品价格管理办法（基本药物的定价）、集中招标采购制度以及药物目录、定价和招标联动作用给北京市医药产业发展带来的机遇和挑战。

从新医改近期重点实施方案看，“四位一体”的重点改革措施对医药产业影响深远（见图3）。不过，由于公立医院改革实施试点方案刚刚公布，对于北京市医药产业影响的不确定性还较大，在本报告中不进行分析。只分析基本药物制度、药品价格管理办法、集中招标采购政策、新版医疗保障制度对北京市医药产业发展的影响。

图3   新医改对医药产业影响的主要政策

（一）医药需求市场的变化：机遇和挑战
带来的机遇：
1、药品需求量的增加
在新医改大背景下，带来的一个直接影响是市场对药品需求量的大幅增加。从目前中国药品市场发展的情况看，药品需求总量的增加主要有以下几方面的原因：
（1）经济发展水平的不断提高和居民健康意识的不断增强直接导致药品需求量的自然增长。一般而言，随着收入水平的提高，医疗服务利用次数增加，进而药品需求量不断增加（见图4）。这种自然增长是促进医药产业不断进行研发的最初原动力。
（2）新医改背景下，基本医疗保障体系的不断完善和人均筹资额的不断增加促使药品需求绝对量的增加。在新一轮的医疗体制改革中，2009年，我国新增城镇居民医保和新农合覆盖人口6200多万人。全国新农合本年度筹资达820.9亿元。

图4  我国药品费用及药品费用占卫生总费用比重

 在城镇居民医保方面，截至2009年9月底，全国城镇职工和城镇居民医保人数已经高达3.63亿人。政府对居民的财政补贴越来越高，再加上政府主导的城镇居民医保的补偿水平越来越高，直接导致了药品需求的不断上涨。
（3）基本药物目录的公布将直接导致基本药物用药需求的增加，从而增加基本药物的市场需求（已经规定在城市社区和农村基层医疗机构，应该完全使用基本药物目录中药品，为了给患者提供价格低、疗效好的药品）。目前，中国31个省份均已确定了实施国家基本药物制度的地区。
（4）国家医保目录
与2004年版的国家医疗保险目录用药相比，2009年版的《药品目录》共增加了260种药品，其中甲类药品增加了53个。具体到子行业，西药产品种类从1031个扩大到1164个，中药产品种类从823个扩大到987个，中西成药合计数目从1854个提高到2151个。不过，具体分析这些品种，发现这些新增品种很多都是专科用药，这些品种不是给全部的需求市场带来扩容，而是仅仅给相关企业尤其是独家品种企业带来巨大的市场扩容机遇。

2、药品需求结构变化
基本药物目录的公布和各省市对基本药物目录的确定，将使得质量好，价格合理的药品成为患者的首选，进而会增加这部分药品的需求量，而那些价格高、安全性差的药品将被淘汰，使得我国对药品的需求结构将趋向合理。另外，抑制传染性和常见流行病用药将成为今后的医疗重点。随着新病毒的不断出现，医学模式将从治疗型向预防型转变，因此生物制药的发展也会迎来春天。今后用于治疗、预防新的传染病的药物需求将会大量增加。

3、新医改政策向基层倾斜，引导医药产业发展重点的转移
卫生部统计信息中心的数据表明，2009年，我国政府安排建设资金200亿元支持基层医疗服务体系的建设，支持城市社区、农村社区卫生服务体系建设。由于217.3亿资金的注入，基层医疗卫生服务体系的健全和完善将大大增加基层医疗机构对药品的需求，从而也会引导医药企业的发展重点部分向基层倾斜。

面临的挑战：
1、市场对中小医药企业需求显著减少。对占市场大多数的中小医药企业的未来发展将更加不利，市场资源将会更加集中到大型医药企业。对于北京市的医药企业而言，北京市医药企业的产业规模全国没有明显优势，更多的是中小型企业，目前的市场政策环境对北京市更多的中小型医药产业发展是一个严峻的挑战。

2、非基本药物中的普药在基层医疗机构的需求将显著减少。
在基本药物目录出台的同时，卫生部也初步确定了医疗机构基本药物的使用比例，规定在政府举办的基层医疗卫生机构应全部配备使用基本药物，基本药物的销售额不少于其药品销售总额的70%。因此对于那些未进入基本药物目录的医药企业而言，这无疑是一个严重的挑战。

3、基本药物地方增补版使得地方保护主义有升温的趋势
国家基本药物目录制定的307种药品无法完全满足各省用药的需求量，因此各省可以根据地方财政的承受能力对基本药物目录进行增补。由于各省财政是推进基本药物制度政府补贴的投入主体，地方保护主义不可避免，成为外地医药企业投标中标的掣肘。地方增补基本药物目录和制定配备使用报销比例是两大手段，在基本药物遴选中，外地医药企业要比本地企业面临更加严格的遴选标准。北京市医药产业除了北京市医药需求市场外，面对的是其他30个省市的基本药物集中招标采购政策，进入这些省市的基本药物增补目录中的难度明显增加。

（二）对医药企业的供给影响：机遇和挑战
带来的机遇：
1、药品定价改革
（1）医药企业的科技创新积极性将提高
纳入现行药品价格管理的品种约2900种左右，这些药品均是列入国家医疗保险的药品以及少数生产经营具有垄断性的特殊药品。对于原研药，定价通常比仿制药要高30%-35％。而下一步的药品价格改革机制，对于新药和专利药逐步实行定价前药物经济性评价制度。这意味着国家对新药和专利药品的定价将高于一般药品。不仅保障了医药产业的利益，而且也激励药品研发的积极性和主动性，这对于整个北京市医药产业的可持续发展是一个不错的机遇。

2、集中招标采购制度
（1）产业集中度提高，引发医药产业的重组和整合
基本药物目录和国家医疗保险目录药品的集中招标采购制度对医药产业集中度的影响主要表现在两个方面：一个方面是集中招标采购制度会提高制药产业的集中度；另一个方面是提高医药流通行业的产业集中度 。
对于医药制造业而言，医药制药业还处于相对分散的阶段，企业“多、小、乱、散”，是中国的现实问题。而基本药物目录的公布，必将提高医药产业的集中度，确保那些质优价廉，疗效好的企业留在市场上。产业集中度的提高有利于整个地区的经济发展和竞争力的提高。
对于医药流通行业而言，企业“多、小、乱、散”现象表现的更加突出。目前，我国名列前10位的医药流通批发企业销售额之和只占市场总额的20%左右。由于集中招标采购制度将直接遴选基本药物的配送公司，更多的行政干预手段将使得整个医药流通行业的集中度明显提高。
北京市应该利用这次新医改的机会，做大做强北京市的医药产业。在药品流通方面，北京市医药产业面对的是产业集中度较低的医药批发企业（见图5），由于集中招标采购政策也对配送企业进行集中招标，北京市医药流通业的集中度也会相应地提高，因此，北京市的大型医药产业也面临一个并购中小型流通企业的好机会。

图5   北京、上海、广东地区医药流通企业竞争格局

 

（2）促进医药流通领域的规范化建设，并催生新的购销模式
对于基本药物的集中招标采购、配送等，各省肯定要从名列前茅的医药流通企业中进行遴选，那些小型配送企业会被淘汰出局，行业新一轮洗牌将会上演，同时也使得医药流通领域的市场规则更加规范和完善。
（3）鼓励药品生产企业直接投标，有利于把握市场主动权
为了减少药品流通的中间环节，药品集中招标采购政策鼓励药品生产企业直接投标报价，规定药品批发企业投标报价须持有生产企业的合法授权或说明投标药品的合法来源。2005年以后，在调整后的药品集中招标采购政策的鼓励下，越来越多的省要求药品生产企业直接投标报价，药品批发企业只能接受生产企业的委托，为医疗机构提供中标药品的物流配送服务，打破了长期以来大包商控制药品流通终端市场的格局，推动了医药制造企业把握终端市场的主动权的实现，随着市场需求随时调换配送公司，推动了中国药品流通市场的重新洗牌，促进了医药产业的良性发展。
（4）对独家药品企业的发展是一个利好的机会
“独家”药品品种从来就是各种政策的受益者，在基本药物集中招标采购中也不例外。已经入选基本药物目录的一些独家药品生产企业在全国各省的基本药物招标采购中将享受完全的特权。北京市的医药企业有一些独家品种，或者是仅两家生产的品种，比如北京双鹤药业的“菌栀黄口服液”，北京康尔福药业的“牛黄解毒软胶囊”，北京同仁堂的“乌鸡白凤胶囊”等。针对这些入选基本药物目录的药品而言，今后的主要任务不是抢占市场，而是如何进一步提高药品质量。因此，在基本药物的集中招标采购政策大背景下，对于培养和促进北京市医药产业界的“独家”品种是个很好的机遇。
面临的挑战：

1、基本药物定价管理办法
（1）基本药物最高限价不利于新药研发
新药的研发必须以巨额资金作为助推器，但药物限价政策，无疑是束缚了制药企业的手脚，让制药企业失去了生产新药的原动力。纳入基本药物目录的新药，最高定价政策无异于致命一击，这意味着它已经失去了新药原有的价格优势，否定了新药研发获取最大利润的动机。
（2）基本药物不分质量的统一定价不利于激发医药企业提高药品质量
在《关于公布国家基本药物零售指导价格的通知》中明确规定，国家基本药物零售指导价格是按照药品通用名称制定的，不区别具体生产经营企业。这导致各个医药产业在生产同一通用名的药品时，无法区别药品质量的好坏，不能凸显质量较好的药品。而且在北京市的集中招标采购中，也没有看到关于对不同层次药品的招标定价文件，进而不利于进入集中招标采购药品目录的医药企业发展。

2、集中招标采购制度
（1）“质高价高”的大型医药企业产品中标的可能性降低
目前的集中招标采购政策在实施过程中，由于一味地追求药品的低价中标，很多大型的医药企业无法在基本药物的集中招标采购中中标，而对于那些投标价低，但药品疗效一般的中小企业却能中标。这是由于目前对药品质量的评价标准缺失，只能按照价格的高低选择投标企业。对于北京市而言，北京市的医药企业大多都是大型高科技企业生物制药，对药品质量严格把关，当然相应的药品价格也高，在不规范的集中招标市场中，很容易被驱逐。
（2）以省为单位的集中招标对外地医药企业提出更高的投标条件
目前的基本药物集中招标采购工作是以省（区、直辖市）为单位进行，各省在基本药物的集中招标采购过程中有意地袒护本省（区、直辖市）的企业，而对外地医药企业却提出更高的投标要求。对于北京市医药企业而言，由于北京市医药产业不是只面对北京市的药品需求市场，而是全国乃至全世界的药品需求市场。北京市医药产业如何在目前以省为单位的集中招标采购政策背景下，找出应对策略是北京市当前面临的挑战。
（3）对基本药品的配送指定配送商，不利于医药流通领域的可持续发展
基本药物“省级招标，统一配送”政策必然导致品种资源向大型区域分销龙头企业集中。北京市医药流通企业的产业集中度比上海和广州低很多，基本药物集中招标采购制度将会大大提高医疗流通企业的产业集中度。虽然较高的产业集中度能更加规范交易市场，但是产业整合不应该通过行政手段，而应该是市场化发展的结果。
（4）多样化的招标模式加大了医药产业的投标成本，增加了投标周期
近几年，国家一直鼓励以省为单位为的网上药品集中采购。但由于相关部委没有提供足以支持地方制定具体实施办法的文件解读和参考范本，很多地方都是按照各自的理解进行招标，导致药品集中采购的标准不统一，质量或价格不统一，操作程序不统一，投标的成本也不同，医药企业要对各省的投标书准备不同的版本，准备不同的投标材料，既耗费人力，由耗费物力，从而使得一些医药企业干脆放弃投标。

四、新医改与北京市医药产业的未来发展：几个观点
新医改不仅提供了8500亿元的新增投入，更重要的是推动了医药市场格局的变化，对医药产业的今后实现可持续发展。北京市医药产业如何应对这种机遇与挑战并存的环境，各项相关政策如何支持北京市医药产业的发展，是本报告要回答的问题。
（一）关于药品定价制度
观点一：对创新程度不同的药品实行差别定价
现行国家药品定价制度并没有按照创新程度的不同进行科学定价，不利于激励企业对新药开发的积极性和主动性。因此，在今后关于创新程度高的药品定价，应该根据创新程度不同区别定价。定价标准根据企业生产成本、研发成本、今后的市场需求量和临床效果合理确定。
观点二：基本药物实行分类定价
如果独家品种和一些已在医保目录内的优质优价品种进入国家基本药物目录，这类药品肯定将面临降价。为了促进企业的公平竞争，对于进入基本药物目录的原研药和仿制药在价格上应建立科学的基本药品采购评价办法，加大质量分权重。对于独家、优质优价等品种的政策价格保护，应该尊重研发和质量，让优秀的医药企业和相应产品获得应有的市场和地位。
（二）关于基本药物目录增补和集中招标采购
观点三：基本药物目录增补版的确定应该考虑的当地居民经济能力和人口结构
考虑到北京市特殊的经济地位和人口结构，如何将更多优质的药品纳入北京市基本药物目录当中是值得探讨的事情。
观点四：尽早出台药物的质量评价标准，真正建立“质量优先，价格合理”的基本药物集中招标制度。
目前集中招标采购制度在集中招标采购过程中一味地考虑低价格药品，而对于药品质量的好坏没有评判的标准，因此把一些质量好，临床效果好，但价格稍高的优质药品排除到中标药品之外，不利于整个医药市场的健康发展。因此，应该出台基本药物和医保目录用药的质量评价标准，对专利药、原研药、普药分别招标，进一步规范集中招标措施。
（三）关于医疗保障制度
观点五：做好国家医疗保险目录和省级医疗保险目录的衔接工作。
应该做好国家医保目录用药和省级医保目录用药的衔接。对于已经进入《2009年国家医疗保险用药目录》的药品，应该建立绿色通道使其尽快进入省级的医疗保险用药报销目录，并尽快启动报销流程。让居民尽快感受到新版医疗保险目录带来的医疗费用下降的好处。
（四）关于对医药产业的政策支持
观点六：对发展潜力较大的医药企业提供相关政策支持，提高北京市整体医药产业的发展水平。
目前，北京市医药企业普遍存在的问题是没有利用好北京的资源，发展相对缓慢。北京市的医药企业要加快发展速度，就要通过政策支持北京市最有发展潜力的医药企业，无论是内资企业、合资企业、还是外资企业，只要生产基地是在北京市，则就应该享受到北京市医药产业发展的优惠政策，从而带动整个北京市医药产业的发展。
观点七：发挥北京市研发资源优势，提升北京市医药产业的国际地位。
目前，中国医药研发的主体仍然是科研院所和高等院校，大部分企业无法成为新药研发的主体，造成一些关键性产业化技术长期无法突破，制约了产业向高新技术、高附加值纵深产业领域延伸。北京市拥有全国其他省份无法比拟的研发资源优势，更应该在新医改大背景下，抓住这次难得的机会，充分发挥北京市优质的研发资源，提升北京市医药产业在全国乃至世界的医药产业地位。打造具有技术优势的产业群，这就是新医改给北京市医药产业发展带来的希望。