2023年11月07日
来源：中国国际贸易促进委员会北京市分会
2023年9月25日，美国信息技术与创新基金会（ITIF）数据创新中心发布《克服美国数据共享障碍》报告。报告指出，美国公共和私营部门的数据共享面临着法律、社会、技术和经济方面等障碍，数据孤岛现象愈发明显。政策制定者应当采取措施积极引导、克服挑战。
一、法律障碍
就法律障碍而言，目前美国各州纷纷起草数据保护法，加上联邦层面过于严格的部门专门立法，严重阻碍了公共部门、医疗保健、教育培训、未成年人等领域以数据驱动创新所需的数据共享。长期以来，保护个人信息隐私是美国和世界各地制定数据法律的主要动机之一，因此与数据共享相关的大多数法律障碍也都围绕着隐私。报告认为，敏感数据确实需要充分保护，但也往往最可能创造广泛的社会和经济效益。法律障碍容易造成管辖权孤立，使政府机构间的数据整合及汇总变得困难。此外，美国的联邦法律和州立法对于数据共享缺乏统一的“同意”定义， 对“个人直接同意” 和“重新获得同意”的相关要求增加了机构间数据共享的合规流程。
举例而言，1974年《隐私法》明确禁止了机构间的通信数据共享，“任何机构不得向他人或其他机构披露以任何通信方式留存的个人通信记录，除非事先获得个人的书面同意，具备以下12种披露情形的除外……”《联邦金融现代化法案》 (GLBA)明确了对金融机构的数据共享限制，“金融机构不得直接或通过分支机构向非关联第三方披露任何未公开的个人信息，除非该金融机构向消费者履行了符合第503条规定的通知义务。”《健康保险便携和责任法案》（HIPAA）对医疗保健行业的数据共享做出规范，“任何受本法规制的实体或商业机构不得使用、披露受保护的健康信息，符合本条或第160条C条款要求的除外。”《家庭教育权利和隐私法》（FERPA）规范了教育行业的数据共享要求，“教育机构或组织可以披露教育档案中的个人身份信息，但必须保证接收方不得向第三方披露相关信息，除非取得学生本人或家长同意。” 《儿童在线隐私保护法》(COPPA)明确了针对13岁以下未成年人提供在线服务的经营者义务，“（1）经营者在收集、使用或披露儿童的个人信息之前，必须获得可验证的父母同意；如果收集、使用和披露发生实质性变更，需要重新获得家长同意。（2）经营者必须就同意方式为儿童父母提供选择，且未经同意不得向第三方披露儿童的个人信息。”此外，美国首个由参议院和众议院联合支持的联邦全面隐私保护提案--《数据隐私保护法案》 (ADPPA)对于敏感数据的更广泛定义、数据最小化要求、数据共享的最低必要原则等，很可能对数据共享构成额外障碍。
二、社会障碍
就社会障碍而言，报告认为社会支持在政策发挥中起到重要作用，当前人们对于数据收集和相关技术愈发不信任，严重阻碍了数据共享业务的开展。总体而言，大多数美国人属于“隐私实用主义者”，愿意在隐私保护和个人利益之间作出权衡，但是目前反对社会“数据化”的呼声在美国各地蔓延，对大型科技公司的敌意与日俱增，越来越多的人积极呼吁制定限制性隐私立法。这种潜在的社会抵制可能会阻碍公司发展数据共享业务。举例而言，2011年盖茨基金会牵头成立的InBloom积极探索在教育技术领域建立大规模协作平台的可能性，由于公众对教育数据共享、透明度、问责制等问题的强烈反对，项目启动一年后即惨遭关闭。
三、技术障碍
就技术障碍而言，报告认为，很多情况下技术障碍超过了法律和社会因素，是数据共享在物理层面无法实现的主要原因。数据共享以互操作性为前提，目前欠缺的基础设施联动、数据标准、数据质量、元数据格式等，均构成对数据共享的技术挑战。
四、经济障碍
就经济障碍而言，数据共享涉及的经济障碍主要包括所有权和成本两方面。从经济学角度分析，数据共享是一个集体行动问题，对于短期利益的追逐和对长远利益的短视很可能会引发“公地悲剧”。过多的个人数据持有者很可能产生协调问题，难以完成数据汇集，进而阻碍具有巨大创新和盈利潜力的数据资源成型。另一方面，数据共享的确切成本取决于公司规模、行业领域和实际机制。尽管具有社会效益，公开数据的成本可能超过公司从中获得的价值利益，涉及数据存储、处理等基础设施的建设成本和隐私保护的法律合规成本。此外，实践过程中的失误很可能给公司声誉带来严重打击，得不偿失。
五、政策建议
对此，报告提出如下六条政策建议：一是改革现有数据保护法，减少数据共享的法律障碍；二是指导主要联邦机构创建数据共享合同范本，以简化法律协议；三是加强数据扫盲宣传，帮助社区组织更好地了解数据优势和安全共享方式；四是优化消费者的数据捐赠渠道，尤其是在医疗保健和教育培训等影响较大的领域；五是制定高影响领域的数据标准；六是识别并解决数据所有权分散导致有价值数据集无法编译的情况。
来源：信通院互联网法律研究中心，作者：杨春白雪，中国信通院互联网法律研究中心研究员
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